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    世贸组织改革:必要而艰巨的任务

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    屠新泉

    对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、教授,主要研究领域为WTO、中美经贸关系、政府采购协议、中国贸易政策、全球经济治理,著有《中国在WTO中的定位、作用和策略》

    石晓婧

    对外经济贸易大学中国WTO研究院


    自1995年成立至今,世贸组织已经发展成为拥有164个成员、占全球贸易总量98%的全球性国际组织,是当前全球经济治理体系中制度最完备、运作最规范、影响最广泛的国际机制。世贸组织以规则为基础,通过组织成员进行贸易谈判、贸易政策审议、解决贸易争端等方式开创了全球贸易的治理模式,促进了国际经济的协调,对全球经济和贸易的发展起到了至关重要的作用。但世贸组织自成立以来,除了在2015年达成《贸易便利化协定》等少数新成果之外,几乎没有对新变化做出适当调整和有效回应。当前,单边主义和保护主义盛行,世贸组织的权威性和有效性受到了挑战,其争端解决机制也面临即将瘫痪的风险,二战后形成的多边贸易体制正面临空前危机,这对国际贸易规则提出了新的要求。

    在此背景下,世贸组织及其主要成员开始倡议推进世贸组织改革。世贸组织总干事阿泽维多强调,当前国际贸易体制的发展正处在关键时期,各成员必须积极参与应对多边贸易体制危机。欧盟、加拿大和日本等主要成员已经提出了自己的世贸组织改革方案,中国也明确表示赞成对世贸组织进行必要改革,同时坚持开放合作,维护多边贸易体制。美国也多次要求世贸组织进行改革,但其方法是对世贸组织极限施压。国际货币基金组织、世界银行等国际组织对世贸组织改革也表示关切,呼吁各国积极推动改革,应对当前多边贸易体制面临的危机。为应对全球经济贸易发展问题、维护多边贸易体制、保障国际经济秩序的正常运行,世贸组织改革已势在必行。

    世贸组织改革的原因

    当前,世贸组织遭遇严峻挑战,多边贸易体制的发展方向也充满不确定性,如果不及时进行有效应对,则面临着作用被弱化和多边贸易体制被边缘化的风险。

    世贸组织改革的外因主要有以下几点。一是从直接原因来看,美国奉行“美国优先”原则,鼓吹单边主义和保护主义,利用其国内法采取一系列大规模单方面制裁行为,如以国家安全为由采取“232调查”、针对中国实施“301调查”等,均对世贸组织的权威性和有效性造成了挑战。同时,美国还阻挠世贸组织上诉机构法官遴选,使世贸组织争端解决机制陷入危机、濒临瓦解。二是国际经济发展对全球经济治理规则提出了新要求。当前,数字贸易的兴起以及人工智能等新技术的发展,不断改变着世界经济的发展方式和传统制造业格局,也影响着各国的就业和国民收入,同时引发了各国对贸易自由化是否有利于国家经济的长远发展、是否应该继续坚持全球化等方面的思考和讨论,这对世贸组织的贸易自由化宗旨和多边贸易体制产生了巨大冲击。三是各国经济的相对实力发生变化,新兴国家的迅速崛起使得原有国际经贸关系和世界经济格局发生变化,比较优势的改变带来利益的重新分配,引发了世贸组织各成员对现行体制的公正性和合理性的质疑。一方面,美国等传统西方经济大国认为新兴国家的崛起对世贸组织现行体制产生了冲击,造成利益分配不公平,世贸组织现行规则并未对此产生约束规范作用;另一方面,发展中国家对美欧等西方发达国家操纵世贸组织决策以及对发展中国家不断施压早已产生不满。

    世贸组织改革的内因主要是体制机制危机。一是从世贸组织的贸易谈判机制来看,多哈回合停滞,新议题讨论也没有取得突破性进展,谈判和决策效率过于低下,谈判功能亟需重振。二是从世贸组织的贸易政策审议程序来看,审议结果通告延迟使得某些成员不能及时了解和应对其他成员的新政策,而审议程序的透明度问题也使这一机制受到诟病。三是从世贸组织的争端解决机制来看,上诉机构在实际运行中暴露出裁决的不一致性和不连贯性等问题。当前,世贸组织迫切需要解决上诉机构法官的遴选问题,如不能得到有效解决,其争端解决机制将面临瘫痪,无法继续解决成员之间的贸易纠纷。

    值得注意的是,虽然目前世贸组织面临严峻形势,也存在内部缺陷,但其仍是全球经济治理体系的重要支柱,多边贸易体制为全球贸易发展提供了相对安全健康的环境,促进了各成员的经济增长和可持续发展。因此,对世贸组织进行改革是必要的,但并非是将其推倒重来,而应在维护其核心地位的基础上致力于解决存在的问题和完善相关体制机制。

    世贸组织改革的源起与进程

    世贸组织改革并不是新议题。自成立伊始,世贸组织在促进国际贸易增长和全球经济发展上起到了重要作用,得到大多数国家的认同;与此同时,呼吁世贸组织改革的声音也不绝于耳,特别是1999年西雅图部长会议、2003年坎昆会议无果而终,引发了众多成员对世贸组织的批评。

    2005年,世贸组织成立10周年之际,在时任世贸组织总干事素帕猜的委托下,前总干事萨瑟兰、美国乔治城大学终身教授约翰?杰克逊、美国哥伦比亚大学著名经济学家巴格瓦蒂等八位专家共同参与撰写了《WTO的未来》,又称“八贤人报告”。报告对世贸组织成立10年以来存在的问题进行了全面系统的讨论和总结,并从多方面提出了改革的建议和方案。2007年,华威委员会(Warwick Committee)发表了题为《多边贸易体制:路在何方?》的报告,指出世贸组织当时面临五项挑战,认为一方面世贸组织内部制度存在缺陷,缺乏权威性;另一方面,世贸组织没有适应国际贸易中出现的新情况。这份报告引发各成员对世贸组织改革的讨论,但是各国之间的改革意愿和观点存在巨大差异。虽然这一时期世贸组织在运转过程中已表现出多种不协调性,但是世贸组织改革这一议题依然仅停留在讨论层面,并未被纳入正式议程。

    2017年以来,全球经济进入复苏发展阶段,国际经济政治形势发生了深刻变化。美国总统特朗普上任之后,多次表达对世贸组织的不满,采取极端方法施压逼迫世贸组织改革,引起了绝大多数成员的反感和批评。2017年7月,美国向世贸组织提交了“透明度改革”提案,就此掀开世贸组织新一轮改革的序幕。

    美国宣扬单边主义和贸易保护主义,力求在多边贸易体制中实现“美国优先”。它完全摒弃世贸组织规则,绕开世贸组织的争端解决机制,将其国内法作为依据,对中国、欧盟、加拿大等经济体施行单边贸易制裁,扰乱国际贸易秩序;多次阻挠世贸组织上诉机构成员的遴选,导致该机构面临瘫痪;声称如果世贸组织不能做出令其满意的改革将退出世贸组织。但与此同时,也通过美欧日联合声明发表其对世贸组织改革的意见和诉求。美国对世贸组织表现出一种自相矛盾的心态和做法,一方面质疑世贸组织执法机制的有效性和合理性,通过单边主义措施和阻挠上诉机构成员遴选的方式严重破坏其权威性;另一方面又主张世贸组织应当制定新规则来实现其所谓的成员间平衡和公平。归根到底,美国政府是从“美国优先”和美国霸权的角度出发,企图把世贸组织改造成完全服从于本国利益的、可以随意操纵的工具。

    2018年6月28—29日,欧洲理事会授权欧盟委员会推动世贸组织现代化,使世贸组织更加贴近现实并且适应不断变化的世界贸易格局,提高世贸组织的有效性。9月18日,欧盟公布了其世贸组织现代化方案,指出1995年以来世界贸易格局发生了重大变化,但世贸组织没有作出有针对性的改变,导致以规则为基础的多边贸易体系正面临自建立以来最严重的危机。欧盟认为,当前世贸组织不断被边缘化的原因是其制度不够高效。因此,针对世贸组织改革,欧盟主要在规则制定、常规工作(不涉及谈判也不涉及争端的工作)和透明度以及争端解决机制三个方面提出了建议:一是在规则制定上,欧盟提出了公平竞争、消除服务和投资障碍以及可持续发展三方面的建议,并且提出要加大规则及其制定程序的灵活性,重点是鼓励发展中成员“毕业”并放弃特殊与差别待遇;二是在常规工作和透明度上,欧盟主要对贸易政策审查的透明度、市场准入等提出了要求;三是在争端解决机制上,欧盟提出要先全面修订与上诉机构运行有关的争端解决机制的规定,再进一步处理相关实质性的问题。

    2018年10月24—25日,加拿大等12国在渥太华部长会议后发布了《渥太华部长会议关于WTO改革的联合公报》,表示坚决支持以规则为基础的多边贸易体制。公报在肯定世贸组织在促进和保护贸易发展等方面作用的基础上,指出世贸组织改革需要关注的三个重点:一是要维护和加强世贸组织争端解决机制;二是重振世贸组织的谈判职能,对规则进行更新调整,处理好未解决的问题,如在2019年结束渔业补贴的谈判;三是在加强对各成员监督的同时提高贸易政策审议程序的透明度,保障世贸组织成员及时了解彼此的政策动向。

    2018年11月12日,美欧日向世贸组织提交了改革方案,要求世贸组织惩罚有国内企业补贴的成员,提出这类成员如果1年以上未对世贸组织提交报告,将禁止其参加世贸组织活动和在世贸组织会议上发表意见;如果达2年以上,则应提交罚款且不能担任世贸组织的重要职务。

    在世贸组织改革问题上,中国的原则立场非常鲜明。2018年11月23日,中国商务部发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》,表明中方支持世贸组织改革,并且对其改革提出了三个基本原则和五点主张。三个原则包括:维护多边贸易体制的核心价值、保障发展中成员的发展利益、遵循协商一致的决策机制。五点主张包括:一是世贸组织体制改革应该维护多边贸易体制的主渠道地位;二是优先处理危及世贸组织生存的关键问题;三是解决贸易规则的公平问题并且回应时代需要;四是保证发展中成员的特殊与差别待遇;五是尊重世贸组织成员各自的发展模式。

    2018年12月12日,中国和欧盟提交关于世贸组织改革的联合提案,强调争端解决机制的核心地位和重要作用,表示必须说服美国不再阻挠上诉机构法官遴选程序,要尽快启动遴选程序,填补上诉机构空缺。

    2019年5月13日,中国正式向世贸组织提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》,指出世贸组织改革的重点包括四个:一是解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题,包括打破上诉机构成员遴选僵局、对滥用国家安全例外的措施和不符合世贸组织规则的单边措施行为进行惩戒;二是增加世贸组织在全球治理中的相关性,包括解决农业领域纪律的不公平问题、完善贸易救济领域的相关规则、完成渔业补贴议题的谈判、推进电子商务议题谈判开放、包容发展以及推动新议题的多边讨论;三是提高世贸组织的运行效率,包括加强成员通报义务的履行和改进世贸组织机构的工作;四是增强多边贸易体制的包容性,包括尊重发展中成员享受特殊与差别待遇的权利以及坚持贸易和投资的公平竞争原则。

    世贸组织改革的焦点问题

    目前,已有多个成员就世贸组织改革问题进行表态并提出了改革方案,这些提案中,各方最关切且最具争议的焦点问题主要包括以下三个方面。

    一、争端解决机制问题

    目前,由于美国的阻挠,世贸组织上诉机构法官遴选程序无法正常进行,该机构到2019年年底将仅剩1人,无法继续运作,这是当前世贸组织最迫切需要解决的问题。在《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》中,美国声称上诉机构存在多方面的问题,包括无视上诉程序不能超过90天的规定、已卸任的上诉机构成员仍参与案件审理、裁决执行的必须性侵犯美国主权、裁决不公正等,认为世贸组织对美国不公,需要进行大幅度改革,同时表示将会通过和其他成员共同合作的方式推进解决这一问题。但实际上,美国刻意绕开争端解决机制,摒弃世贸组织基本原则,以其国内法为依据采取单边制裁措施,单方面引起大规模贸易摩擦,破坏多边贸易体制。美国一方面违反世贸组织规则,扰乱争端解决机制,另一方面又主张建立新的规则约束其他成员。

    欧盟主张可以先解决美国所关注的程序性问题,说服美国不再阻挠上诉机构法官遴选后,再解决一些实质性问题。加拿大也表示,首先应将贸易救济领域等方面的敏感争议排除在外,先缓解当前争端解决机制不堪重负的情况,然后针对现在的争议制定一个特定的争端解决程序,解决程序性问题后再解决实质性问题。

    针对这一问题,中国明确表示,争端解决机制是世贸组织得以运转的核心所在,因此需要优先解决上诉机构法官遴选这一迫切问题。各成员应积极展开实质性讨论,维护和加强上诉机构的独立性和公正性,尽快启动上诉机构遴选程序。

    二、特殊与差别待遇问题

    美欧等西方发达国家对当前发展中成员享受的特殊与差别待遇感到不满。美国声称部分国家在世贸组织中自称发展中国家,以此享受和小国、穷国同等的优惠,不仅损害了其他先进国家的利益,也阻碍了世贸组织谈判的推进。2019年7月26日,美国就世贸组织涉发展中国家地位问题发布一份备忘录,要求世贸组织90天内改变规则,否则将采取单边行动。欧盟在其改革方案中鼓励部分国家主动退出享受特殊与差别待遇,提出要进行成员分类和权利义务分类。美欧日联合声明也呼吁自称发展中国家的一些先进成员在改革中做出更充分的承诺。加拿大虽然对特殊与差别待遇的存在给予了肯定,但也指出在对等性和灵活性之间缺乏权衡,并提出要建立特殊的待遇机制,进一步区分义务和权利。

    以中国为代表的发展中国家成员则认为,需要在世贸组织的改革中保证发展中国家应该享有的正当合法权益,使各成员都能更公平地享受全球化的发展成果,而非拉大与发达国家之间的差距,因此世贸组织应该继续支持发展中国家的发展,保障特殊与差别待遇。

    三、世贸组织规则制定问题

    关于世贸组织规则制定方面的争议,主要包括协商一致原则、规则更新以及国有企业改革、补贴等一些关键议题。

    首先,不少国家认为多哈回合停滞的原因是世贸组织僵化的协商一致原则。欧盟、加拿大等认为这一原则导致了世贸组织谈判功能的瘫痪,从而难有新的谈判成果,主张改革世贸组织的有关协定,在无法达成共识的领域采取诸边谈判的方式,并且秘书处也应加强对谈判各方的监督。与之不同,中国认为协商一致是世贸组织谈判机制的一个基本原则,最大的优点是通过谈判和调和的方式,可以使各成员都参与到谈判中,从而平衡发达国家和发展中国家的权利和义务,如果放弃这一原则,就相当于放弃了世贸组织“成员驱动型”的核心要义,因此,世贸组织改革应当广泛听取各方的意见,保障各成员民主参与。

    其次,在规则更新方面,各成员关切数字经济和电子商务等新议题的推进。美国主张需要推动市场开放,促进数字经济的发展。欧盟认为需要制定新的规则并且完善现有的国际规则,解决数字贸易壁垒等问题。2018年5月,美日欧发布了关于贸易的三方联合声明,指出需要在世贸组织中加速启动有关电子商务和数字贸易方面的谈判。中国也表示,规则需要对时代发展做出回应。各国的需求似乎在这一问题上达到了一致。

    最后,美欧日等成员通过三边机制,集中表达了他们对所谓非市场导向行为的关注,并且要求进行改革以实现公平竞争,制定更为严格的规则来约束成员。虽然其发表的多份联合声明中并未点名中国,但毫无疑问这些建议针对的正是中国特色社会主义市场经济体制。对此,中国的确面临较大的压力,如何在西方诉求和中国的改革开放基本方向之间寻找共同点,以期尽可能寻求最大公约数,将是中国未来在世贸组织改革尤其是与西方国家经贸关系中面临的重大挑战。

    纵观世贸组织改革问题,世贸组织各成员尤其是美国在这一问题的立场上持有一种非常扭曲的状态。一是美国推行对等贸易,一意孤行地倡导“美国优先”,试图在多边贸易体制外另寻出路,针对中国、欧盟以及日本等经济体实施单边制裁,与其他国家坚持自由贸易、维护多边贸易体制改革的立场存在巨大分歧,并且对世贸组织上诉机构法官遴选进行阻挠,既不同意其他国家提出的改革提案,也不提出改革的方向;二是美国和欧盟、日本在指责中国非市场经济地位、国有企业补贴、技术转让等方面达成一致诉求,并不断施压,力求在这次改革进程中解决这些问题,在协商一致原则和特殊与差别待遇问题上,美欧等也与中国存在较大的分歧;三是在一些新议题上,美国又有与其他世贸组织成员相对一致的诉求,主张世贸组织规则应适应新时代的发展需求,期望在这些议题上有所进展。

    结 语

    从当前形势来看,在世贸组织改革和多边贸易体制发展问题上,美国坚持“对等原则”,声称现有体制对美国利益造成了损害,使美国遭受不公平对待,尤其是在国有企业补贴、知识产权保护、劳工保护和特殊与差别待遇等问题上,世贸组织不能对相关成员做出有效的约束,无法保障“公平贸易”的进行。对此,美国采取单边制裁措施,期望维护其国内利益。而欧盟、日本和加拿大等一些成员则采取相对中立的立场,一方面反对美国单边制裁的做法,批评其对世贸组织和多边贸易体制造成的扰乱,主张维护多边贸易体制的发展;另一方面,在国有企业补贴、特殊与差别待遇等问题上又采取了与美国相似的立场。

    面对美国的不断施压以及当前错综复杂的国际形势,以中国为代表的发展中国家坚决维护多边贸易体制,指出必须通过协商一致原则保障各国平等参与制定世贸组织改革方案,共同反对贸易保护主义和单边主义,采取循序渐进的方式推动世贸组织改革。

    世贸组织改革不是一蹴而就的,也不是要推倒重来,而是在现有原则基础上逐步进行修改和完善。因此,世贸组织应进行渐进性的改革,保障其基本宗旨和原则不变,增强其权威性和领导力,强化多边贸易体制的核心作用,更好地促进全球经济的发展。

    注释略。


    来源:《当代世界》2019年第8期